原標(biāo)題：破解地方化 司法改革路線圖浮現(xiàn)

本報(bào)記者 王峰 北京報(bào)道

十八屆三中全會(huì)后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀。本報(bào)記者獲悉，司法改革中最受矚目的保障司法獨(dú)立，將著力解決司法地方化問(wèn)題。

11月25日，中央政治局委員，中央政法委書(shū)記孟建柱在《人民日?qǐng)?bào)》刊文《深化司法體制改革》，其中“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”部分的主要內(nèi)容為，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

“關(guān)于人、財(cái)、物的問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)這次是一次根本性的改革，是真正的體制意義上的改革”，12月8日，中國(guó)政法大學(xué)終身教授陳光中在第一屆卓亞法治論壇上說(shuō)。

統(tǒng)一管理非垂直管理

從中共十五大提出司法改革開(kāi)始，“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”便被寫(xiě)入每次黨的全體代表大會(huì)報(bào)告。

“目前我國(guó)是按照行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)關(guān)，這帶來(lái)了司法地方化，影響了司法獨(dú)立。十八大提出關(guān)于司法改革的方向性意見(jiàn)后，中央政法委即開(kāi)始組織對(duì)新一輪司法改革的調(diào)研、論證”，接近中央政法委人士稱(chēng)。

“人、財(cái)、物的分離問(wèn)題，十六大已經(jīng)提出來(lái)了，十六大到十八大，十年之久，這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)上不一致，始終沒(méi)有得到真正的落實(shí)。”陳光中說(shuō)。

“司法體制改革進(jìn)行了十五年，解決司法的地方化問(wèn)題第一次邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。”今年11月，最高法院司改辦主任賀小榮撰文稱(chēng)。

孟建柱在文章中稱(chēng)，“先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理。地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)”。

這似乎印證了三中全會(huì)前法學(xué)界對(duì)司法機(jī)關(guān)“垂直管理”的期待。“但人財(cái)物統(tǒng)一管理并非垂直管理，也就是說(shuō)，司法機(jī)關(guān)的人事是由省委管，而不是省級(jí)院管，特別是法院院長(zhǎng)、檢察院，不能由省級(jí)院直接產(chǎn)生”，上述人士稱(chēng)。

其透露，省級(jí)以及省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官，今后可能由省、自治區(qū)、直轄市黨委管理，由省區(qū)市高級(jí)法院、檢察院提名，再由同級(jí)人大常委會(huì)任免。法院、檢察院干警編制將由省級(jí)院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。

“要根據(jù)每個(gè)地區(qū)人口、案件的分布情況，科學(xué)調(diào)配人員，解決不同地區(qū)法官、檢察官忙閑不均的問(wèn)題，以及上下級(jí)法官、檢察官流動(dòng)問(wèn)題。”他說(shuō)。

然而，如果按照“省一級(jí)統(tǒng)一管理”的原則，省級(jí)及省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官均應(yīng)由省級(jí)人大任命，但這一安排違反了《憲法》和相關(guān)法律，按照現(xiàn)有規(guī)定，法官、檢察官，由當(dāng)?shù)厝舜髾C(jī)關(guān)，即同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

而一旦由省級(jí)院提名，再交由縣、市級(jí)人大任命，“由于司法機(jī)關(guān)脫離了地方，很有可能在當(dāng)?shù)赝ú贿^(guò)任命”，有司法界人士擔(dān)憂。

在法院、檢察院的財(cái)物統(tǒng)一管理方面。孟建柱在文章中提出，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。

“今后各級(jí)法院、檢察院的工資、辦公經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。追繳的贓款贓物，訴訟費(fèi)用，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，上交國(guó)庫(kù)。”上述接近中政委人士稱(chēng)。

“現(xiàn)在據(jù)我知道，像比較富裕的一些地方，現(xiàn)在很怕這一條實(shí)現(xiàn)。”陳光中說(shuō)，“比如深圳的法院就有人跟我講，如果這么改，我們的經(jīng)費(fèi)肯定會(huì)下降，哪怕歸到省里，省的撥款也不可能有現(xiàn)在那么多。”

值得注意的是，司法機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一到省級(jí)管理后，“克服了地方化保護(hù)的問(wèn)題之后，又可能因?yàn)槭〖?jí)司法機(jī)關(guān)的大權(quán)獨(dú)攬，帶來(lái)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行政化的問(wèn)題”，有司法界人士擔(dān)憂。

“可能需要比15年更長(zhǎng)的時(shí)間”

在司法管理體制改革中，最受社會(huì)矚目的內(nèi)容是探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

這一方案的提出，首先是為了解決司法資源不均的問(wèn)題。“有的地方法院案件數(shù)量不多，有的則過(guò)多，造成忙閑不均，浪費(fèi)司法資源；有的地方法院管轄區(qū)域過(guò)大，有的則過(guò)小”，12月初，最高法院司改辦副主任蔣惠嶺撰文稱(chēng)。

在青海、西藏等地區(qū)，人數(shù)在10人左右的基層法院、檢察院并不鮮見(jiàn)，甚至幾年前，西藏一個(gè)縣檢察院只有3名工作人員。

“在中西部地區(qū)人口少、地域小、案件少的縣，可能不再設(shè)基層法院、檢察院。相鄰幾個(gè)縣的案件將集中到一個(gè)法院、檢察院辦理”，上述人士稱(chēng)，“如果幾個(gè)縣的面積較大或相隔較遠(yuǎn)，可以由集中起來(lái)的縣級(jí)院設(shè)立巡回法庭或派出法庭審理”。

對(duì)于司法地方保護(hù)的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中普通公眾更寄望于“上面”。高級(jí)法院，甚至最高法院派出巡回法庭審理地方案件，由此被改革者納入視野。

這一方案同樣被高層注意，派出法庭作出的判決，將具有所派出法院的效力，即高級(jí)法院派出法庭，視同于高級(jí)法院的審級(jí)，最高法院的派出法庭，則能夠代表最高法院。

但這一設(shè)想亦面對(duì)現(xiàn)有法律障礙，按照我國(guó)的訴訟法規(guī)定，案件審理實(shí)行級(jí)別、地域管轄原則，比如普通民事案件在基層法院一審，在中級(jí)法院二審，如果省級(jí)法院的巡回法庭介入此案，將造成高級(jí)法院受理了由基層法院一審的上訴案件。

“司法管轄與行政區(qū)劃分離的改革，與人財(cái)物統(tǒng)管不同，前面寫(xiě)的是‘探索’，所以在此輪司法改革中可能不會(huì)實(shí)現(xiàn)”，陳光中告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

在蔣惠嶺論述包括這兩項(xiàng)改革內(nèi)容的文章中，將“今后15年作為論述當(dāng)前司法改革措施制定與實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)”，他甚至寫(xiě)到，“其實(shí)，有些措施從設(shè)計(jì)到確定，再到呈現(xiàn)效果，可能需要比15年更長(zhǎng)的時(shí)間”。

縣法院或?qū)⒉辉O(shè)行政庭

“民告官”的行政案件是司法地方保護(hù)中最突出的問(wèn)題，孟建柱在文章中提到司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離時(shí)，即提出“通過(guò)提級(jí)管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護(hù)案件”。

2007年在貴陽(yáng)市中院成立了我國(guó)第一個(gè)環(huán)保法庭，如今環(huán)保法庭已覆蓋了高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院，實(shí)現(xiàn)了與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離。

而在行政案件中，“現(xiàn)有規(guī)定可以提級(jí)審理、異地審理，但并沒(méi)有明確文件予以規(guī)定，屬于法院的自由裁量”，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)行政法學(xué)教授高秦偉告訴記者。

“老百姓起訴他所在縣的縣政府，所屬市中級(jí)法院可以安排到該市內(nèi)其他縣異地審理，但還是在這個(gè)市的市政府的權(quán)力范圍之內(nèi)，效果可想而知”，中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年告訴記者。

“自從《行政訴訟法》頒布之后，最高法院主張建立專(zhuān)門(mén)的行政法院，以此擺脫行政案件中的地方保護(hù)，但由于牽涉其他事項(xiàng)，這一主張并未得到中央政法委認(rèn)可”，高秦偉告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

可能的改革措施是推廣行政案件提級(jí)管轄，將原本屬于基層法院審理的行政案件提至中級(jí)法院審理，相應(yīng)地，將本屬中級(jí)法院的案件提至高級(jí)法院審理。“今后的基層法院可能不再設(shè)立行政法庭”，上述接近中央政法委人士稱(chēng)。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院卻可能在行政法院之前“出生”。三中全會(huì)《決定》中稱(chēng)，探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。這并非出現(xiàn)在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”章節(jié)，而是出現(xiàn)在“ 深化科技體制改革”部分。

“這一主張最早是由科技主管部門(mén)提出，針對(duì)的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要性和復(fù)雜性”，上述人士稱(chēng)。

與四個(gè)級(jí)別、兩審中止的普通法院格局不同，“知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院可能會(huì)在較大的市，依托當(dāng)?shù)刂屑?jí)法院設(shè)置，而不會(huì)是獨(dú)立的系統(tǒng)”，上述人士稱(chēng)。但和司法管轄改革一樣，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院也在“探索”階段。